MINISTÉRIO
PÚBLICO
1.
Histórico
Determinados
autores procuram a origem do Ministério Público já no antigo Egito, há cerca de
quatro mil anos, no funcionário real do Egito Magiai, que possuía funções de
castigar os rebeldes, reprimir os violentos e proteger os cidadãos pacíficos.
Outros
lembram em Roma os advocatus fisci e os procuratores caesaris, encarregados de
vigiar a administração de bens do Imperador.
De
outra forma, também são mencionados origens na Idade Média, nos saions
germânicos, nos bailios e senescais, aos quais se incumbia a defesa dos senhores
feudais em juízo; ou ainda nos missi dominici ou gastaldi do direito lombardo
ou também no gemeiner Anklager (acusador comum) da Alemanha, que tinha a função
de exercer a acusação quando o particular permanecia passivo.
A
figura do procurador da Coroa existiu em Portugal, já sob o reinado de Afonso
III, em 1289. Igualmente, em 1387, o Rei Don Juan I criou "El Ministerio
Fiscal", que guardava certa semelhança com o Ministério Público atual.
Em
1302, coube à França criar o Ministério Público, referindo-se aos procuradores
do rei. Em 1690, houve um decreto na França que atribuía vitaliciedade aos
agentes do Ministério Público.
2.
Origem e desenvolvimento no Brasil
No
Código de Processo Criminal de 1832, surgiu o Ministério Público no Brasil, sob
rápida referência como "promotor da ação penal".
Posteriormente,
o Decreto n.°120, de 21-1-1843, refere-se à regulamentação do Ministério
Público, afirmando que os promotores seriam nomeados pelo Imperador do
Município da Corte e pelos Presidentes nas Provinciais, por tempo indefinido, e
serviriam enquanto houvesse conveniência na sua conservação no serviço público,
sendo, caso contrário, indistintamente demitidos por aqueles que os nomearam.
Durante
a Primeira República, o Presidente Campos Salles foi o precursor da
independência do Ministério Público no Brasil, com a edição do Decreto n.°848,
de 11-10-1890, expedido para a reforma da justiça no Brasil. Ainda em 1890, com
o Decreto n.°1.030, o Ministério Público surgiu como instituição necessária.
A
Constituição de 1891 referiu-se, no Art. 58, § 2.°, ao Procurador-Geral da
República, a ser escolhido entre os membros do Supremo Tribunal Federal, prevendo
que "os Tribunaes Federaes elegerão
de seu seio os seus presidentes e organizarão as respectivas secretarias. A
nomeação e a demissão dos empregados, bem como o provimento dos officios de
justiça nas circumscripções judiciárias, compete respectivamente aos
presidentes dos tribunais. O Presidente da República designará, dentre os
membros do Supremo Tribunal Federal, o Procurador Geral da República, cujas
atribuições se definirão em lei".
A
Constituição de 1934 preocupou-se mais profundamente com o Ministério Público,
regulando-o no Título I (Da organização Federal), Capítulo VI (Dos órgãos de
cooperação nas actividades governamentaes), Secção I (Do Ministério Público). Entre importantes normas, a Constituição
Federal previu a existência de Ministérios Públicos na União, no Distrito
Federal e Territórios, e nos Estados, a serem organizados por lei (Art. 95).
Além disso, o Chefe do Ministério Público, no âmbito federal (Procurador-Geral
da República), passou a ser nomeado pelo Chefe do Poder Executivo, sem a
necessidade de fazer parte do Poder Judiciário, porém, com os mesmos
vencimentos destes. A Carta Constitucional também previu a estabilidade e
vedações aos membros do Ministério Público, e a necessidade de concurso público
para o ingresso à carreira.
A
constituição atual situa o Ministério Público em capítulo especial, (CAPÍTULO
IV - DAS FUNÇÕES ESSENCIAIS À JUSTIÇA – SEÇÃO I – DO MINISTÉRIO PÚBLICO) fora da estrutura dos
demais poderes da República, consagrando total autonomia e independência e ampliando
suas funções (Art. 127/130), sempre em defesa dos direitos, garantias e
prerrogativas da sociedade.
- LC Nº
75, DE 20/05/93 (LEI ORGANICA DO
MINISTÉRIO PÚBLICO DA UNIÃO).
Assim, constitucionalmente, o Ministério
Público abrange:
I - o Ministério Público da União, que
compreende:
a) o Ministério Público Federal;
b) o Ministério Público do Trabalho;
c) o Ministério Público Militar;
d) o Ministério Público do Distrito Federal e
Territórios;
II - os Ministérios Públicos dos Estados.
Como
salienta Nagib Slaibi Filho,
O Ministério Público brasileiro, com a
moldura e a consistência que lhe foi dada pela Constituição de 1988, bem
representa a contradição decorrente de tais influências, pois: a) dos Estados
Unidos, herdou a desvinculação com o Poder Judiciário, a denominação de sua
chefia, o controle externo de determinadas atividades administrativas ligadas
ao Poder Executivo, o resquício de poder participar da política partidária,
ainda que em hipóteses restritas previstas em lei, a postura independente que
aqui somente se subordina à consciência jurídica de seu membro, como, aliás,
está na Lei Maior ao assegurar sua autonomia funcional e administrativa (Art.
127); b) da Europa continental, herdou a simetria da carreira com a
magistratura, inclusive as prerrogativas similares, o direito de assento ao
lado dos juízes, as vestes próprias e até mesmo o vezo de atuar como se
magistrado fosse, embora devesse ter o ardor do advogado no patrocínio da
causa. O Ministério Público desenvolveu-se sob a influência do Novo e Velho
Mundo, e da simbiose vem a sua força.
Com
base na Constituição Federal foi editada a Lei nº 8.625, de 12-2-1993, que institui a Lei
Orgânica Nacional do Ministério Público, dispondo sobre normas gerais para a
organização do Ministério Público dos Estados. A Lei Complementar Federal nº 75, de 20-5-1993, dispõe sobre a organização,
as atribuições e o estatuto do Ministério Público da União.
3. Posicionamento constitucional
O
posicionamento constitucional do Ministério Público sempre provocou análise e perplexidade
na doutrina, não só pelas constantes alterações no texto constitucional - como
já salientado -, mas também pela transformação evolutiva jurídico-social que
sofreu a Instituição, culminando com o moderno texto de 1988.
Analisando
a Carta Anterior, que colocava o Ministério Público como órgão do Poder
Executivo, Celso de Mello já apontava que seus membros sujeitavam-se a regime
jurídico-especial, gozando, no desempenho de suas funções, de plena independência.
Da mesma forma, José Afonso, da Silva afirma que a Instituição ocupa lugar cada
vez mais destacado na organização do Estado, em virtude do alargamento de suas
funções de proteção aos direitos indisponíveis e de interesses coletivos, tendo
a Constituição Federal dando-lhe relevo de instituição permanente e essencial à
função jurisdicional, mas que ontologicamente sua natureza permanece executiva,
sendo seus membros agentes políticos, e como tal, atuam com plena e total independência
funcional.
4. Conceito
O
Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional
do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e
dos interesses sociais e individuais indisponíveis (Art. 127 da Constituição
Federal, Art. 1° da Lei nº 8.625/93, Art.
1° da Lei Complementar Federal nº 75/93
e Art. 1º da Lei Complementar/SP nº 734/93).
5.
Princípios do Ministério Público
São
princípios institucionais do Ministério Público, previstos na Constituição
Federal, a unidade, a indivisibilidade, a independência funcional e o princípio
do promotor natural. A doutrina enumera outros princípios infraconstitucionais:
o exercício da ação penal, a irrecusabilidade e a irresponsabilidade.
5.1
Unidade
A
unidade significa que os membros do Ministério Público integram um só órgão sob
a direção única de um só Procurador-Geral, ressalvando-se, porém, que só existe
unidade dentro de cada Ministério Público, inexistindo entre o Ministério Público
Federal e os dos Estados, nem entre o de um Estado e o de outro, nem entre os diversos
ramos do Ministério Público da União.
5.2
Indivisibilidade
O
Ministério Público é uno porque seus membros não se vinculam aos processos nos
quais atuam, podendo ser substituídos uns pelos outros de acordo com as normas
legais. Importante ressaltar que a indivisibilidade resulta em verdadeiro
corolário do princípio da unidade, pois o Ministério Público não se pode
subdividir em vários outros Ministérios Públicos autônomos e desvinculados uns
dos outros.
5.3 Princípio da independência ou autonomia
funcional
O
órgão do Ministério Público é independente no exercício de suas funções, não
ficando sujeito às ordens de quem quer que seja somente devendo prestar contas
de seus atos à Constituição, às leis e à sua consciência.
Nem
seus superiores hierárquicos podem ditar-lhes ordens no sentido de agir desta
ou daquela maneira dentro de um processo. Os órgãos de administração superior
do Ministério Público podem editar recomendações sobre a atuação funcional para
todos os integrantes da Instituição, mas sempre sem caráter normativo.
No
direito constitucional pátrio, só se concebe no Ministério Público uma hierarquia
no sentido administrativo, pela chefia do Procurador-Geral da instituição,
nunca de índole funcional.
A
independência funcional mostra-se presente, exemplificadamente, na redação do Art.
28 do Código de Processo Penal, pois, discordando o Procurador-geral de Justiça
da promoção de arquivamento do Promotor de Justiça, poderá oferecer denúncia,
determinar diligências, ou mesmo designar outro órgão ministerial para
oferecê-la, mas jamais poderá determinar que o proponente do arquivamento
inicie a ação penal.
A
Constituição Federal valorizou de tal modo a independência e autonomia do
Ministério Público que considera crime de responsabilidade do Presidente da República
a prática de atos atentatórios ao livre exercício da Instituição (CF, Art. 85,
II).
5.4 Princípio do promotor natural
O
Plenário do Supremo Tribunal Federal reconheceu a existência do presente
princípio por maioria de votos, no sentido de proibirem-se designações
casuísticas efetuadas pela chefia da Instituição, que criariam a figura do
promotor de exceção, em incompatibilidade com a Constituição Federal, que
determina que somente o promotor natural é que deve atuar no processo, pois ele
intervém de acordo com seu entendimento pelo vigília do interesse público,
garantia esta destinada a proteger, principalmente, a imparcialidade da atuação
do órgão do Ministério Público, tanto em sua defesa quanto essencialmente em
defesa da sociedade, que verá a Instituição atuando técnica e juridicamente.
Conforme salientou:
o postulado do Promotor Natural, que
se revela imanente ao sistema constitucional brasileiro, repele, a partir da
vedação de designações casuísticas efetuadas pela Chefia da Instituição, a
figura do acusador de exceção. Esse princípio consagra uma garantia de ordem
jurídica, destinada tanto a proteger o membro do Ministério Público, na medida
em que lhe assegura o exercício pleno e independente do seu ofício, quanto a
tutelar a própria coletividade, a quem se reconhece o direito de ver atuando,
em quaisquer causas, apenas o Promotor cuja intervenção se justifique a partir
de critérios abstratos e pré-determinados, estabelecidos em lei. A matriz
constitucional desse princípio assenta-se nas cláusulas da independência
funcional e na inamovibilidade dos membros da Instituição. O postulado do
Promotor Natural limita, por isso mesmo, o poder do Procurador-Geral que,
embora expressão visível da unidade institucional, não deve exercer a Chefia do
Ministério Público de modo hegemônico e incontrastável.
É
inadmissível, portanto, após o advento da Constituição Federal, regulamentada
pela Lei nº 8.625/93, que o Procurador-Geral faça designações arbitrárias de
Promotores de Justiça para uma Promotoria ou para as funções de outro Promotor,
que seria afastado compulsoriamente de suas atribuições e prerrogativas legais,
porque isto seria ferir a garantia da inamovibilidade prevista no texto
constitucional. Esta inamovibilidade é ampla, protegendo o cargo e a função,
pois seria um contrassenso ilógico subtrair as respectivas funções aos próprios
cargos.
O
próprio Art. 10 da Lei Orgânica Nacional do Ministério Público afasta qualquer
possibilidade de designações arbitrárias, prevendo somente competir, excepcionalmente,
ao Procurador-Geral a designação de membro do Ministério Público para
acompanhar inquérito policial ou diligência investigatória, devendo, porém,
recair a escolha sobre o membro do Ministério Público com atribuição para, em
tese, oficiar no feito, segundo as regras ordinárias de distribuição de
serviços, para assegurar a continuidade dos serviços, em caso de vacância,
afastamento temporário, ausência, impedimento ou suspeição de titular de cargo,
ou com consentimento deste, para, por ato excepcional e fundamentado, exercer
as funções processuais afetas a outro membro da Instituição, submetendo sua
decisão previamente ao Conselho Superior do Ministério Público. Observe-se,
ainda, a expressa proibição constitucional de nomeação de membro do Ministério
Público “ad hoc”, pois nos termos do Art. 129, § 2.°, da Constituição Federal,
as funções de Ministério Público só podem ser exercidas por integrantes da
carreira.
6.
Funções
A
Constituição Federal de 1988 ampliou sobremaneira as funções do Ministério
Público, transformando-o em um verdadeiro defensor da sociedade, tanto no campo
penal com a titularidade exclusiva da ação penal pública (cf. comentário sobre Art.
°, LIX) quanto no campo cível como fiscal dos demais Poderes Públicos e
defensor da legalidade e moralidade administrativa, inclusive com a
titularidade do inquérito civil e da ação civil pública.
Dessa
forma, a Constituição Federal enumera as importantíssimas funções ministeriais.
São
funções institucionais do Ministério Público: (Art. 129).
I
- promover, privativamente, a ação penal pública, na forma da lei;
II
- zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância
pública aos direitos assegurados nesta constituição, promovendo as medidas
necessárias a sua garantia;
III
- promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio
público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;
IV
- promover a ação de inconstitucionalidade ou representação para fins de
intervenção da União e dos Estados, nos casos previstos nesta constituição;
V
- defender judicialmente os direitos e interesses das populações indígenas;
VI
- expedir notificações nos procedimentos administrativos de sua competência,
requisitando informações e documentos para instruí-los, na forma da lei complementar
respectiva;
VII
- exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei complementar
mencionada no artigo anterior;
VIII
- requisitar diligências investigatórias e a instauração de inquérito policial,
indicados os fundamentos jurídicos de suas manifestações processuais.
IX
– exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis com
sua finalidade, sendo-lhe vedada a representação judicial e a consultoria jurídica
de entidades públicas.
A
própria Lei Orgânica Nacional do Ministério Público (Lei n° 8.625/93) em seu Art.
25 estabelece outras funções ministeriais de grande relevância.
1.
Propor ação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou
municipais, em face da Constituição Estadual.
2.
Promover o inquérito civil e a ação civil pública, na forma da lei:
a)
para a proteção, prevenção e reparação dos danos causados ao meio ambiente, ao
consumidor, aos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico
e paisagístico, e a outros interesses difusos, coletivos e individuais
indisponíveis e homogêneos;
b)
para a anulação ou declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio público
ou à moralidade administrativa do Estado ou de Município, de suas administrações
indiretas ou fundacionais ou de entidades privadas de que participem;
3.
Manifestar-se nos processos em que sua presença seja obrigatória por lei e,
ainda, sempre que cabível a intervenção, para assegurar o exercício de suas funções
institucionais, não importando a fase ou grau de jurisdição em que se encontrem
os processos;
4.
Exercer a fiscalização dos estabelecimentos prisionais e dos que abriguem
idosos, menores, incapazes ou pessoas portadoras de deficiência;
5.
Deliberar sobre a participação em organismos estatais de defesa do meio
ambiente, neste compreendido o do trabalho, do consumidor, de política penal e
penitenciária e outros afetos à sua área de atuação;
6.
Ingressar em juízo, de ofício, para responsabilizar os gestores do dinheiro
público condenados por tribunais e conselhos de contas;
7.
Interpor recursos ao Supremo Tribunal Federal e ao Superior Tribunal de
Justiça.
Outras
funções podem ser previstas em nível estadual, seja pelas Constituições
Estaduais, seja pelas diversas leis complementares dos Estados-membros, desde
que adequadas à finalidade constitucional do Ministério Público.
Ademais,
além de garantidor e fiscalizador da Separação dos Poderes, o legislador
constituinte conferiu ao Ministério Público funções de resguardo ao status
constitucional dos indivíduos, armando-o de garantias que possibilitassem o
exercício daquelas e a defesa destes.
7. Ministério Público e legitimidade para defesa
do patrimônio público e zelo dos direitos constitucionais do cidadão
A
Constituição Federal prevê no inciso III, do Art. 129, que compete ao Ministério
Público promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio
público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.
Manoel
Gonçalves Ferreira Filho salienta que o inquérito civil e a ação civil pública
foram criados pela Lei nº 7.347/85, com a finalidade de efetivar a responsabilização
por danos ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico,
estético, histórico, turístico e paisagístico, concluindo que:
o texto constitucional alargou o
alcance desses instrumentos. Por um lado, estendeu-os à proteção do patrimônio
público em geral, dando, pois, à ação civil pública, âmbito análogo ao da ação
popular (v. Art. °, LXXIII). Por outro lado, tornou meramente exemplificativa
uma enumeração que era taxativa. Note-se que a regra constitucional se refere a
outros interesses difusos e coletivos.
Esta
atuação do Ministério Público visa adequar nosso ordenamento jurídico à
tendência contemporânea de todo o Direito Constitucional universal, que é
impedir, de todas as formas possíveis, o desrespeito sistemático às normas
Constitucionais, que conduz à erosão da própria consciência constitucional.
Assim,
como decidiu o Superior Tribunal de Justiça, "na sociedade contemporânea
de massa, e sob os influxos de uma nova atmosfera cultural, o processo civil,
vinculado estreitamente aos princípios constitucionais e dando-lhes
efetividade, encontra no Ministério Público uma instituição de extraordinário
valor na defesa da cidadania”.
8.
Garantias do Ministério Público
As
garantias constitucionais do Ministério Público foram-lhe conferidas pelo
legislador constituinte objetivando o pleno e independente exercício de suas
funções e podem ser divididas em garantias institucionais e garantias aos
membros. Tão importante este objetivo, que a Constituição Federal considera
crime de responsabilidade do Presidente da República a prática de atos
atentatórios do livre exercício do Ministério Público (Art. 85, II, da
Constituição Federal).
As
garantias e prerrogativas dos membros do Ministério Público, do mesmo modo que
as imunidades parlamentares e os predicamentos da magistratura, não são
privilégios nem quebram o princípio da isonomia. É essa a razão pela qual se
pode falar da vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de vencimentos
dos promotores e dos juízes como prerrogativas visando à defesa do Estado democrático
de Direito e dos direitos fundamentais.
8.1
Garantias da instituição
A
- Autonomia funcional, administrativa e
financeira.
O
Art. 127, § 2º da Constituição Federal prevê autonomia funcional e administrativa
ao Ministério Público, enquanto o Art. 3.° da Lei Orgânica Nacional ampliou
esta autonomia, prevendo também a financeira.
A
autonomia funcional, como já comentado em tópico anterior, significa que os
membros do Ministério Público, no cumprimento dos deveres funcionais, submetem-se
unicamente aos limites determinados pela Constituição, pelas leis e pela sua
própria consciência, não estando subordinados a nenhum outro Poder, isto é, nem
Executivo, nem ao Legislativo, nem ao Judiciário.
O
próprio Art. 127, § 2º da Constituição Federal prevê que “ao Ministério Público
é assegurada autonomia funcional e administrativa, podendo, observado o disposto
no Art. 169, propor ao Poder Legislativo a criação e extinção de seus cargos e
serviços auxiliares, provendo-os por concurso público de provas ou de provas e
títulos, a política remuneratória e os planos de carreira; a lei disporá sobre
sua organização e funcionamento.”
·
§ 2º com a redação dada pela EC no 19, de
4-6-1998.
·
Lei no 11.144, de 26-7-2005, dispõe sobre o
subsídio do Procurador-Geral da República.
·
Lei no 12.042, de 8-10-2009, dispõe sobre a
revisão do subsídio do Procurador-Geral da República.
Conforme ensina Hely Lopes Meirelles,
a autonomia financeira é a capacidade
de elaboração da proposta orçamentária e de gestão e aplicação dos recursos
destinados a prover as atividades e serviços do órgão titular da dotação. Essa
autonomia pressupõe a existência de dotações que possam ser livremente
administradas, aplicadas e remanejadas pela unidade orçamentária a que foram
destinadas. Tal autonomia é inerente aos órgãos funcionalmente independentes,
como são o Ministério Público e o Tribunal de Contas, os quais não poderiam
realizar plenamente as suas funções se ficassem na dependência de outro órgão
controlador de suas dotações orçamentárias.
Para
garantir que o Ministério Público, em defesa da sociedade, exercesse seu dever
constitucional, diversas garantias de independência e autonomia foram
previstas, bem como diversos sistemas de controles.
Uma
das garantias dadas pela Constituição Federal ao Ministério Público, visando a
sociedade e a defesa intransigente do regime democrático, foi o modo de
nomeação e destituição do Chefe da Instituição, seja do Ministério Público da
União (Procurador-Geral da República), seja dos Ministérios Públicos dos
Estados (Procurador-Geral de Justiça), bem como a existência de mandato por
tempo certo, impossibilitando sua demissão ad nutum, garantindo-lhe a imparcialidade necessária.
O
membro do Ministério Público somente poderá perder seu cargo por decisão
judicial transitada em julgado. A vitaliciedade somente é adquirida após o chamado
estágio probatório, ou seja, após dois anos de efetivo exercício da carreira,
mediante aprovação no concurso de provas e títulos.
O
membro vitalício dos Ministérios Públicos dos Estados somente perderá o cargo
por sentença judicial transitada em julgado, proferida em ação civil própria,
nos seguintes casos: prática de crime incompatível com o exercício do cargo,
após decisão judicial transitada em julgado; exercício da advocacia; abandono
do cargo por prazo superior a trinta dias corridos.
A
ação civil para a decretação da perda do cargo será proposta pelo Procurador-Geral
de Justiça perante o Tribunal de Justiça local, após autorização do Colégio de
Procuradores.
Em
relação aos membros do Ministério Público da União, prevê o Art. 208 da LC nº 75/93
que a propositura de ação para perda do cargo, quando decorrente de proposta do
Conselho Superior depois de apreciado o procedimento administrativo, acarretará
seu afastamento do exercício de suas funções, com a perda dos vencimentos e das
vantagens pecuniárias do respectivo cargo.
Note-se
que, excepcionalmente, o membro do Ministério Público poderá não ser vitalício,
mesmo que já tenha ultrapassado o estágio probatório, preservando tão-somente a
garantia da estabilidade. Essa hipótese ocorre em relação aos membros do
Ministério Público admitidos antes da promulgação da Constituição Federal de
1988 que optarem pelo regime anterior no que disser respeito às garantias e vantagens,
observando-se quanto às vedações, a situação jurídica da própria data da
promulgação da Carta Magna (ADCT, Art. 29, § 3.°).
B
- Inamovibilidade
Art.
128, I, b, da Constituição Federal e Art. 38, II, da Lei Orgânica Nacional do
Ministério Público e Art. 209 da Lei Complementar nº 75/93
Uma
vez titular do respectivo cargo, o membro do Ministério Público somente poderá
ser removido ou promovido por iniciativa própria, nunca ex officio de qualquer
outra autoridade, salvo em uma única exceção constitucional por motivo de interesse
público, mediante decisão do órgão colegiado competente do Ministério Público,
por voto de dois terços de seus membros, assegurada ampla defesa.
No
caso do Ministério Público da União, o órgão colegiado competente é o Conselho
Superior do respectivo ramo (Art. 211 da LC nº 75/93).
Importante
ressaltar que a garantia da inamovibilidade somente pode ser concedida a
determinados agentes públicos por norma da Constituição Federal.
C
- Irredutibilidade de subsídio
O
subsídio do membro do Ministério Público não poderá ser reduzido, para
pressioná-lo a exercer suas atribuições. A esta garantia aplica-se o já
estudado no capítulo do Poder Judiciário. Art. 128, I, c.
D
- Vedações constitucionais
É
vedado ao membro do Ministério Público:
a)
receber, a qualquer título e sob qualquer pretexto, honorários, percentagens ou
custas processuais;
b)
exercer a advocacia;
c)
participar de sociedade comercial, na forma da lei;
d)
exercer, ainda que em indisponibilidade, qualquer outra função pública, salvo
uma de magistério;
e)
exercer atividade político-partidária, salvo exceções previstas na lei.
9.
Exercício da política partidária, salvo as exceções previstas em lei
A
Constituição Federal prevê como vedação expressa ao membro do Ministério
Público o exercício da atividade político-partidária, salvo exceções previstas
na lei.
Esta
norma refere-se aos membros do Ministério Público que tenham ingressado na
carreira após a promulgação da Constituição de 1988, ou para os demais, que não
tenham feito a opção do Art. 29, § 3º ADCT.
Em
relação aos demais membros, o legislador constituinte permitiu a realização de
opção, prevista no § 3°, do Art. 29, ADCT.
“Art. 29, § 3º, ADCT - Poderá optar
pelo regime anterior, no que respeita às garantias e vantagens, o membro do
Ministério Público admitido antes da promulgação da constituição,
observando-se, quanto às vedações, a situação jurídica na data desta”.
Tal
vedação, porém, não constitui criação, por parte do legislador constituinte, de
causa absoluta de inelegibilidade, mas espécie de inelegibilidade relativa.
Dessa forma, o membro do Ministério Público
possui, constitucionalmente e em tese, elegibilidade absoluta para disputa de
qualquer cargo, desde que preenchidos os demais requisitos previstos na própria
Constituição Federal, ou os criados em lei complementar (CF, Art. 14, § 9º), entre
eles, a filiação partidária.
A
Lei Orgânica Nacional do Ministério Público: Art. 44, V - Aos membros do
Ministério Público se aplicam as seguintes vedações - exercer atividade
político-partidária, ressalvadas a filiação e as exceções previstas em lei. Art.
80 - Aplicam-se aos Ministérios Públicos dos Estados, subsidiariamente, as
normas da Lei Orgânica do Ministério Público da União.
O
Estatuto do Ministério Público da União: Art. 237, V - É vedado ao membro do
Ministério Público da União: V - exercer atividade político-partidária,
ressalvada a filiação e o direito de
afastar-se para exercer cargo eletivo ou a ele concorrer.
Não
restando dúvidas de que ao membro do Ministério Público, independentemente do
momento de ingresso na carreira, são permitidas a filiação partidária e a
candidatura para mandatos eletivos, sendo pois uma exceção prevista em lei,
permitida pela válvula de escape constitucional do Art. 128, § °, III, e; resta
saber se a constituição prevê, ou ainda, permite que se preveja alguma outra
regra de inelegibilidade relacionada ao membro do Ministério Público, por meio
de ato normativo diferente da lei complementar.
As
condições de elegibilidade são tratadas no Capítulo IV, do Título II, da
Constituição Federal, denominado "DOS DIREITOS POLÍTICOS" e vêm
descritas nos §§ 3.° a 9.° do Art. 14.
A
Constituição estabelece as hipóteses mínimas de inelegibilidades em normas de
aplicabilidade imediata, cuja eficácia iniciou-se com a própria promulgação do
texto maior. Porém, além dessas, permitiu-se a criação de outras hipóteses de
inelegibilidades relativas, por meio da edição de uma lei complementar. Existe,
portanto, uma autêntica reserva de Lei Complementar e, consequentemente,
qualquer outra lei, regulamento, regimento, portaria, ou resolução que verse o
assunto será inconstitucional, por invasão de matéria própria e exclusiva
daquela espécie normativa.
Em
conclusão, as Leis Orgânicas do Ministério Público e a Lei Complementar nº 64/90
previram a possibilidade de o membro do Ministério Público, mesmo aquele que
tenha ingressado após a promulgação da Constituição Federal de 1988, candidatar-se,
desde que preenchido um requisito, qual seja, a desincompatibilização.
São
os seguintes os prazos para desincompatibilização do membro do Ministério
Público, em razão do cargo a ser disputado:
Presidente
e vice-presidente: seis meses anteriores ao pleito (Art. 1°, II, j); Governador
e vice-governador: seis meses anteriores ao pleito (Art. 1°, III, a);
Prefeito
e vice-prefeito: quatro meses anteriores ao pleito (Art. 1°, IV, b);
Senador
da República: seis meses anteriores ao pleito (Art. 1°, V, b);
Deputado
federal, estadual e distrital: seis meses anteriores ao pleito (Art. 1° VI).
Vereador:
seis meses anteriores ao pleito (Art. 1°, VII).
10. Da impossibilidade de supressão ou alteração
das funções, garantias e prerrogativas constitucionais do Ministério Público
Assim,
se é verdade que no regime democrático da República Federativa do Brasil os
Poderes do Estado são o Executivo, o Legislativo e o Judiciário (Art. 2.°, CF),
todos autônomos entre si; não é menos verdade que "o mínimo irredutível de
uma autêntica Constituição deve conter regras de separação de poderes: um mecanismo
de cooperação e controle desses poderes – “cheks and balances”; um mecanismo para evitar bloqueios respectivos
entre os diferentes detentores de funções do poder...".
Dessa
forma, o legislador constituinte criou, dentro do respeito à teoria dos "freios
e contrapesos" (cheks and balances), um órgão autônomo e independente
deslocado da estrutura de qualquer dos Poderes do Estado, um verdadeiro fiscal
da perpetuidade da federação, da Separação de Poderes, da legalidade e
moralidade pública, do regime democrático e dos direitos e garantias
individuais: o Ministério Público.
Para
a garantia desta fiscalização e do próprio regime democrático, a constituição
conferiu importantes funções e garantias institucionais ao Ministério Público,
impedindo a ingerência dos demais poderes do Estado em seu funcionamento. Como escrevia
Madison, todo o poder tende a ser invasor
e, por isso, deve ser posto em condições de não exceder os limites que lhe são traçados, razão pela qual, depois da
divisão de poderes, o mais importante é garanti-los
contra suas recíprocas invasões.
As
funções e garantias institucionais do Ministério Público, assim como já
afirmado, igualam-se às imunidades e prerrogativas dos membros do Legislativo,
Judiciário e do chefe do Poder Executivo, em defesa das garantias e direitos
fundamentais do cidadão e da sociedade, do regime democrático e da própria
Separação de Poderes, dentro da já citada teoria dos freios e contrapesos.
Retirar
do Ministério Público tais funções, ou mesmo retirar-lhes as garantias para o
bom exercício destas funções corresponde a diminuir a efetividade das liberdades
públicas, ou em outras palavras, aboli-Ias parcialmente, de forma implícita, o
que é taxativamente vedado pelo texto constitucional.
Dessa
forma, e retornando a ideia central das “cláusulas pétreas", de que a
vedação atinge a pretensão de modificar, bastando que a proposta de emenda se
encaminha ainda que remotamente, "tenda" (emenda tendentes, diz o
texto), para sua, abolição qualquer pretensão de alterar as funções, garantias
ou prerrogativas da Instituição, alteraria diretamente o Art. 60, § 4.°, da
Constituição Federal, pois alteraria a fiscalização do regime democrático e dos
direitos e garantias fundamentais, repercutindo na Separação de Poderes, sendo,
pois, de flagrante inconstitucionalidade.
ADVOCACIA
PÚBLICA
A
Advocacia Pública é a instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado,
representa a União, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da
lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, as atividades
de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo (Art. 131 CF/88).
Prediz
o ingresso nas classes iniciais das carreiras da instituição mediante concurso
público.
A
Constituição Federal de 1988, já não era sem tempo, rompeu a tradição existente
da representação judicial da União ser exercida pelo Ministério Público,
transformando-o em defensor da sociedade e criando uma instituição diretamente
ligada ao Poder Executivo para exercer esse importante dever.
A
Advocacia-Geral da União tem por chefe o Advogado-Geral da União, de livre nomeação pelo Presidente da República,
entre cidadãos maiores de trinta e cinco anos, de notável saber jurídico e
reputação ilibada, prevendo a necessária relação de confiança entre
representado (Presidente, como Chefe do Executivo Federal) e representante, que
justifica a livre escolha.
Os
Procuradores dos Estados e do Distrito Federal exercerão a representação
judicial e a consultoria jurídica das respectivas unidades federadas e serão organizados
em carreira, na qual o ingresso dependerá de concurso público de provas e
títulos, trazendo a Emenda Constitucional nº 19/98 a novidade da
obrigatoriedade da participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas suas
fases.
Aos
procuradores será assegurada estabilidade após três anos de efetivo exercício,
mediante avaliação de desempenho perante os órgãos próprios, após relatório
circunstanciado das corregedorias, ressalvada a situação daqueles que já se
encontrassem em estágio probatório à época da promulgação da Emenda Constitucional
nº 19/98, aos quais será assegurado o prazo de dois anos de efetivo exercício
para aquisição da estabilidade, nos termos do Art. 28 da citada EC 19/98. Aplica-se
à Advocacia Pública as normas remuneratórias previstas no Art. 39, § 4°.
ADVOCACIA
A Constituição de 1988 erigiu a princípio constitucional
a indispensabilidade e a imunidade do advogado, prescrevendo em seu art. 133:
"O advogado é indispensável à administração da Justiça, sendo inviolável
por seus atos e manifestações no exercício da profissão, nos limites da
lei." Tal previsão coaduna-se com a necessária intervenção e participação
da nobre classe dos advogados na vida de um Estado democrático de direito.
1. Indispensabilidade do advogado.
O princípio constitucional da
indispensabilidade da intervenção do advogado, previsto no art. 133 da Carta
Maior, não é absoluto. Assim, apesar de constituir-se fator importantíssimo a
presença do advogado no processo, para garantia dos direitos e liberdades
públicas previstos na Constituição Federal e em todo o ordenamento jurídico,
continua existindo a possibilidade excepcional da lei outorgar o “ius postulandi” a qualquer pessoa, como já ocorre no habeas
corpus e na revisão criminal.
Assim, a revisão criminal, mesmo
após a Constituição Federal de 1988, independe
de subscrição de advogado, quando requerida pessoalmente pelos legitimados,
segundo o art. 623 do Código de Processo Penal. Porém, se for requerida por
procurador, este há de ser advogado. O mesmo ocorre com o habeas corpus, pois
sua interposição há que ser feita à luz do princípio do direito de defesa
assegurada constitucionalmente (art. 5°, LX) que inclui, sem sombra de dúvida,
o direito à autodefesa.
O advogado deve comprovar sua efetiva habilitação
profissional, demonstrando a regularidade de sua inscrição na Ordem dos
Advogados do Brasil, sob pena de inexistência dos atos processuais praticados.
2.
Imunidade do advogado.
A inviolabilidade do advogado, por seus atos e
manifestações no exercício da profissão, não é absoluta, sujeitando-se aos
limites legais, pois como decidiu o Superior
Tribunal de Justiça,
Seria odiosa qualquer interpretação da
legislação vigente conducente à conclusão absurda de que o novo Estatuto da OAB
teria instituído, em favor da nobre classe dos advogados, imunidade penal ampla
e absoluta, nos crimes contra a honra e até no desacato, imunidade essa não
conferida ao cidadão brasileiro, às partes litigantes, nem mesmo aos juízes e
promotores. O nobre exercício da advocacia não se confunde com um ato de guerra
em que todas as armas, por mais desleais que sejam, possam ser utilizadas.
Analisando a referida imunidade, o
Superior Tribunal de Justiça ainda concluiu que:
Os advogados prestam importante
serviço e contribuição para o bom exercício da Justiça, sendo natural que, no
exercício regular da atividade, o façam, até, com ardor e veemência. Nunca,
porém, deixando de lado o essencial, que é a defesa da causa, para uma luta
contra o colega adverso, ou contra o representante do Ministério Público, ou
ofendendo a honra, desabusada e desnecessariamente, fora dos limites da causa
ou da defesa de direitos e prerrogativas de que desfrutam.
Em sessão Plenária do Tribunal de
Alçada Criminal do Estado de São Paulo, por maioria absoluta de votos, nos
termos do art. 97 da Constituição Federal, foi declarada incidentalmente a
inconstitucionalidade do art. 7°, § 2°, da Lei n° 8.906/94 (Estatuto da OAB),
pela ausência do caráter absoluto da imunidade do advogado.
Saliente-se, portanto, que haverá
excesso impunível se a ofensa irrogada for vinculada à atividade funcional e
pertinente à pretensão que esteja o advogado defendendo em juízo. A imunidade
inexistirá quando a ofensa for gratuita, desvinculada do exercício profissional
e não guardar pertinência com a discussão da causa.
Ressalte-se, ainda, que a imunidade
profissional do advogado não alcança abusos cometidos em entrevistas aos meios
de comunicação.
DEFENSORIA
PÚBLICA
A
Constituição Federal prevê, ainda, a criação da Defensoria Pública, como
instituição essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a
orientação jurídica e a defesa em todos os graus
e gratuitamente dos necessitados.
O
Congresso Nacional, através de Lei Complementar, organizará a Defensoria
Pública da União e do Distrito Federal e dos Territórios e prescreverá normas gerais
para sua organização nos Estados, em cargos de carreira, providos, na classe inicial,
mediante concurso público de provas e títulos, assegurada a seus integrantes a
garantia da inamovibilidade e vedado o exercício da advocacia fora das
atribuições institucionais.
ESTADO
DE DEFESA E ESTADO DE SÍTIO
A
Constituição Federal em seu Título V – DA DEFESA DO ESTADO E DAS INSTITUIÇÕES
DEMOCRÁTICAS, SEÇÃO I, regulamenta a aplicação de duas medidas excepcionais
para restauração da ordem em momentos de anormalidade - Estado de defesa e
Estado de sítio, possibilitando inclusive a suspensão de determinadas garantias
constitucionais, em lugar específico e por certo tempo, possibilitando
ampliação do poder repressivo do Estado, justificado pela gravidade da
perturbação da ordem pública.
É
o chamado sistema constitucional das crises, consistente em um conjunto de
normas constitucionais, que informadas pelos princípios da necessidade e da
temporariedade, têm por objeto as situações de crises e por finalidade a manutenção
ou o restabelecimento da normalidade constitucional.
A
gravidade de ambas as medidas, cuja finalidade será sempre a superação da crise
e o retorno ao status quo ante, exige irrestrito cumprimento de todas as hipóteses
e requisitos constitucionais, sob pena de responsabilização política, criminal
e civil dos agentes políticos usurpadores.
O
Estado de defesa é uma modalidade mais branda de estado de sítio e corresponde
às antigas medidas de emergência do
direito constitucional anterior e não
exige para sua decretação, por parte do Presidente da República, autorização do
Congresso Nacional. O decreto presidencial deverá determinar o prazo de sua
duração; especificar as áreas abrangidas e indicar as medidas coercitivas, nos
termos e limites constitucionais e legais.
O
Estado de sítio corresponde a suspensão temporária e localizada de garantias
constitucionais, apresentando maior gravidade do que o Estado de defesa e
obrigatoriamente o Presidente da República deverá solicitar autorização da
maioria absoluta dos membros da Câmara dos Deputados e do Senado Federal para
decretá-lo.
Em ambas as hipóteses serão ouvidos, sem
caráter vinculativo, os Conselhos da República e da Defesa Nacional, para que
aconselhem e opinem ao Presidente da República.
A
possibilidade do controle jurisdicional do Estado de Defesa e do Estado de
Sítio envolve diversos problemas, mas a doutrina e a jurisprudência
direcionam-se para a possibilidade do controle da legalidade. Assim, será
possível ao Poder Judiciário reprimir eventuais abusos e ilegalidades cometidas
durante a execução das medidas do Estado de Defesa ou de Sítio, inclusive por
meio de mandado de segurança e habeas corpus, pois a excepcionalidade da medida
não possibilita a total supressão dos direitos e garantias individuais, e
tampouco configura um salvo-conduto aos agentes políticos para total desrespeito
à constituição e às leis. Em relação, porém, à análise do mérito discricionário
do Poder Executivo (no caso do Estado de defesa) e desse juntamente com o Poder
Legislativo (no caso do Estado de Sítio), a doutrina dominante entende
impossível, por parte do Poder Judiciário, a análise da conveniência e
oportunidade política para a decretação.
Quadro comparativo: estado de defesa e estado
de sítio
Previsão legal:
Estado de Defesa -> Art. 136, caput
Estado de Sítio -> Art. 137, I
Estado de Sítio -> Art. 137, II
Hipóteses:
Estrado de Defesa -> 1. Ordem pública ou paz social ameaçada, 2. I
institucional, 3. Calamidade natural
Estado de Sítio - Art. 137, I -> 1. Comoção nacional, 2. Ineficácia do Estado de Defesa
Estado de Sítio - Art. 137, II -> 1.
Declaração de guerra, 2. Reposta à agressão armada estrangeira.
Atribuição para a decretação:
Estado de Defesa -> Presidente da
República (Art. 84, IX, da CF)
Estado de Sítio - Art. 137, I ->
Presidente da República (Art. 84, IX, da CF)
Estado de Sítio - Art. 137, II ->
Presidente da República (Art. 84, IX, da CF)
Procedimento:
Estado de Defesa -> Presidente verifica a
hipótese legal, solicita pareceres dos Conselhos da República (CF, Art. 89) e
de Defesa Nacional (CF, Art. 91). Com os pareceres, decidirá se decreta ou não
o Estado de Defesa.
Estado de Sítio - Art. 137, I ->
Presidente verifica a hipótese legal, solicita pareceres dos Conselhos da
República (CF, Art. 89) e de Defesa Nacional (CF, Art. 91). Com os pareceres,
solicita ao Congresso Nacional autorização para decretação do Estado de Sítio,
expondo os motivos determinantes do pedido. O Congresso Nacional somente poderá
autorizar por maioria absoluta da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. Com
a autorização, o Presidente poderá decretar o Estado de Sítio.
Estado de Sítio - Art. 137, II -> IDEM O
PROCEDIMENTO ANTERIOR DE DECRETAÇÃO DE ESTADO DE SÍTIO.
Prazo:
Estado de Defesa -> Máximo de 30 dias,
prorrogado por mais 30 (trinta) dia uma única vez.
Estado de Sítio - Art. 137, I -> Máximo de
30 dias, prorrogado por mais 30 dias, de cada vez.
Estado de Sítio - Art. 137, II -> O tempo
necessário da guerra ou para repelir a agressão armada estrangeira.
Áreas abrangidas:
Estado de Defesa -> Locais restritos e
determinados (CF, Art. 136, caput).
Estado de Sítio - Art. 137, I -> Âmbito
nacional. Após o Decreto, o Presidente especificará as medidas específicas e as
áreas abrangidas (CF, Art. 138, caput).
Estado de Sítio - Art. 137, II -> Âmbito
nacional. Após o Decreto, o Presidente especificará as medidas específicas e as
áreas abrangidas (CF, Art. 138, caput).
Restrições a direitos e garantias
individuais*:
Estado de Defesa -> Poderão ser
restringidos (CF, Art. 136) as previsões do Art. °, XII (sigilo de
correspondência e de comunicações telegráficas e telefônicas), XVI (direito de
reunião) e LXI (exigibilidade de prisão somente em flagrante delito ou por
ordem da autoridade judicial competente).
Estado de Sítio - Art. 137, I -> Poderão ser
restringidos (CF, 139) as previsões do Art. °, XI (inviolabilidade domiciliar),
XII (sigilo de correspondência e de comunicações telegráficas e telefônicas),
XVI (direito de reunião), XXV (direito de propriedade), LXI (exigibilidade de
prisão somente em flagrante delito ou por ordem da autoridade judicial
competente) e também o Art. 220 (liberdade de manifestação do pensamento, a
criação, a expressão e a informação).
Estado de Sítio - Art. 137, II -> Poderão
ser restringidos, em tese, todas as garantias constitucionais, desde que
presentes três requisitos constitucionais:
1. Necessidade de efetivação da medida
2. Tenham sido objeto de deliberação por
parte do Congresso Nacional no momento de autorização da medida
3. Devem estar expressamente previstos no
Decreto presidencial. Nacional (CF, Art. 138, caput, c.c. 139, caput).
Controle político sobre a decretação:
Estado de Defesa -> É posterior. Decretado
o Estado de defesa ou sua prorrogação, o Presidente da República, dentro de 24
horas, submeterá o ato com a respectiva justificativa ao Congresso Nacional,
que somente aprovará a decretação por maioria absoluta e ambas as Casas
Legislativas (CF, Art. 136, § 4.°), editando o respectivo Decreto Legislativo
(CF, Art. 49, IV).
Estado de Sítio - Art. 137, I -> O
Controle Congressual é prévio, uma vez que há necessidade de autorização para
que o Presidente o decrete.
Estado de Sítio - Art. 137, II -> O
Controle Congressual é prévio, uma vez que há necessidade de autorização para
que o Presidente o decrete.
Fiscalização Política sobre as medidas:
Estado de Defesa -> A mesa do Congresso
Nacional,** ouvidos os líderes partidários, designará Comissão composta de
cinco de seus membros para acompanhar e fiscalizar a execução das medidas
referentes ao estado de defesa e ao estado de sítio.
Estado de Sítio - Art. 137, I -> IDEM
Estado de Sítio - Art. 137, II -> IDEM
Atividade parlamentar:
Estado de Defesa -> O Congresso Nacional
permanecerá em funcionamento até o término das medidas coercitivas (CF, Art.
136, § 6.°). Em hipótese alguma permite-se o constrangimento do Poder
Legislativo, sob pena de crime de responsabilidade (CF, Art. 85, II).
Estado de Sítio - Art. 137, I -> IDEM (CF,
Art. 138, § 3.°). Além disso, no Estado de Sítio não se incluirá a
possibilidade de restrição à liberdade de informação, a difusão de
pronunciamentos de parlamentares efetuados em suas Casas Legislativas, desde
que liberada pela respectiva Mesa.
Estado de Sítio - Art. 137, II -> IDEM
(CF, Art. 138, § 3.°). Além disso, no Estado de Sítio não se incluirá a
possibilidade de restrição à liberdade de informação, a difusão de
pronunciamentos de parlamentares efetuados em suas Casas Legislativas, desde
que liberada pela respectiva Mesa.
Responsabilidade:
Estado de Defesa -> Cessado o estado de
defesa ou o estado de sítio, cessarão também seus efeitos, sem prejuízo da
responsabilidade pelos ilícitos cometidos por seus executores ou agentes (CF, Art.
141, caput).
Estado de Sítio - Art. 137, I -> IDEM
Estado de Sítio - Art. 137, II -> IDEM
Prestação de contas:
Estado de Defesa -> Cessada a situação
excepcional, as medidas aplicadas em sua vigência serão relatadas pelo
Presidente da República, em mensagem ao Congresso Nacional, com especificação e
justificação das providências adotadas, com relação nominal dos atingidos, e
indicação das restrições aplicadas (CF, Art. 141, parágrafo único).
Estado de Sítio - Art. 137, I -> IDEM
Estado de Sítio - Art. 137, II -> IDEM
Desrespeito dos requisitos e pressupostos
constitucionais por parte do Presidente da República
Estado de Defesa -> Crime de
responsabilidade (CF, Art. 85), sem prejuízo das responsabilidades civis e
penais.
Estado de Sítio - Art. 137, I -> IDEM
Estado de Sítio - Art. 137, II -> IDEM
* A título comparativo, consultar Paolo
Barile, op. cit. p. 450-452, que disserta sobre as hipóteses de suspensão
temporária de determinadas liberdades constitucionais, em virtude de
intervenções governamentais de urgência.
** A Mesa do Congresso Nacional, como já observado,
é composta de sete membros: Presidente do Senado Federal, 1º Vice-Presidente da
Câmara dos Deputados, 2.° Vice-Presidente do Senado Federal, 1º Secretário da
Câmara dos Deputados, 2.° Secretário do Senado Federal, 3.° Secretário da
Câmara dos Deputados, 4.° Secretário do Senado Federal.
FONTE: ALEXANDRE MORAES - 13A. Ed.
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